第四章：天平是怎样倾斜的--3 龙多作旱

舒城县水利局离休老局长李少白，是当年大军渡江时舒城十大支前模范之一，因为这种殊荣，建立人民的新政权时，他便有幸被选为这个县第一位“民主乡长”。谈起新中国如旭日东升充满蓬勃朝气的那些岁月，他至今还十分激动。

　　他说，刚解放那会儿，百废待兴，即便这样，舒城县政府也只设有民政、财政、教育和建设四个科，一个科不过五六个人，最多十多个人。“县委和县政府的人围在食堂吃饭， 几张桌子就全坐下了。”

　　那时一个乡，除了乡长、指导员，就是文书和财粮员，加起来拢共不过五六个人。人虽少，当时的事情却不少，由于大家齐心协力，一个乡的各种工作，也就生龙活虎地干将起来了。就是到了一九五六年，扩大了乡的规模，那时，乡党委就只有正副书记、组织部长、宣传委员，群众组织也只有团委书记、妇联主席、武装部长、农协主席，也才增到六七人；乡政府相应配有正副乡长，下设少数几个委员会，乡长依靠这些委员会开展工作，委员会配备文书和民政、财粮、生产、武装、公安、农业、工业、商业助理或干事，也就八九人左右。党委政府两套班子加在一起只是十四五个人。

　　我们也查阅了当年的一些资料，结果发现，一九五二年，中央有着明确规定，每乡脱产干部限定三人。即便是以后，扩大了乡的行政区划和设置机构，乡政府各委员会委员也都是群众中的积极分子担任，均为不脱产人员。加上当时政令畅通，纪律严明，世风日上，脱产、半脱产和不脱产的干部，大家基本上能上能下，能出能进，能官能民。可以说，从五十年代初直到八十年代初，乡镇人员工资和办公经费皆由县财政拨款，乡镇政府无权也无钱增设机构或供养编外“帮办”。就是在公社化时期，相当于目前乡镇一级的人民公社实行的政社合一的体制，当时，党、政、武装、经济合为一体，领导班子除了公社党委书记、公社主任、若干副职、武装部长、团委书记、妇联主任以外，便是“八大员”：农机管理员、畜牧管理员、水利管理员、农技推广员、林业管理员等。当时的农村机构还是非常精干的。

　　农村实行了“大包干”的经济体制的改革之后，“政社合一”的人民公社组织体制也进行了改革。在历时三年的“撤社建乡”的工作中，全国五万六千个公社改制为九万二千个乡镇。国家允许乡镇政府可将乡镇企业上交的利润和管理费、各种集资和捐款收入及各种罚款收入，都作为乡镇财政的自筹收入，这就为乡镇任意增设机构与人员，乱征收、乱集资、乱罚款的“三乱”打开了方便之门。这以后，随着一系列“分权让利”趋向很强的改革措施，以及“分灶吃饭”的财政包干政策的相继出台，各级政府和部门之间就形成了一个泾渭分明的利益关系，于是那些拥有国家权力又“分兵把守”农村经济发展各个领域的部门，便迅速成为既垄断权力又追求利益的行为主体。我们的干部一旦发展成为一个特殊的利益阶层，与民争利的事就将不可避免了。

　　截止到一九九0年，仅由国务院各部委下达文件可以向农民征收的各种项目就高达一百四十九项之多！于是，地方各级政府部门利益开始膨胀，收费项目越来越多，收费范围越来越广，收费标准越来越高。由于管理上没有相应的约束与制衡，许多本来属于政府部门工作范围之内的事，为了收费，也都纷纷成立了专门的事业单位，并聘请“帮办”。

　　是谁消耗掉了农村改革的成果？——无限膨胀的机构和无限增加的官吏！

　　八十年代是中国政府精简机构和人员分流工作力度最大的时期，但它又恰恰正是县乡机构和人员增长最快的时期。

　　我国在编的党政机关干部，一九七九年是二百七十九万人，一九八九年则上升为五百四十三万人。其中上升最快，几尽失控的，当数县乡两级。县乡两级的机构与人员，在这种不断的精简之中至少增长了十倍！到了一九九七年，我国在编的党政干部便达到了八百多万人，而增加的干部人数与同期国有企业下岗人数一百二十六万九千人大体相当。这期间县乡两级机构和人员的飙升更是空前的。

　　“精简——膨胀——再精简——再膨胀——大精简——大膨胀”，这似乎不可思议，却又是铁的事实，不能不叫人感到莫名的悲哀。

　　我们从查阅到的有关资料得知，在当今的二百多个国家中，有八个小国仅设一级中央政府；二十五个只设中央和地方两级政府；有六十七个国家，其中包括美国、日本、加拿大、澳大利亚在内的许多大国，也只设三级政府；而我国现在却是五级制：中央——省——市——县——乡，堪称绝无仅有的“中国特色”！

　　非但机构的层次多，每一级的机构设置又都是叠床架屋、分工过细。仅在同一县级机构中，与“三农”有关的，过去只有一个农业局，现在除有农业局，还分别设农垦局、畜牧局、水产局、水利局、林业局、乡镇企业管理局、农业资源开发局等多个部门，业务相近，却是部门林立。人人管事，又无人负责，这种交叉重复，注定产生扯皮推诿现象。

　　一个人就可以干完的事干吗非要这么多人去干呢？

　　那么多部门根本不管农民的事，却为什么都要农民出钱养活呢？

　　单说乡镇。现在的乡镇已同县级机构设置保持对应关系，除“六套班子”外，工、农、商、学、兵、财、青、妇等等二级机构一应俱全。原来人民公社时的“八大员”，如今都已经升格为站、所、办，而且许多人头上戴上了执法的大盖帽。有人戏言：乡镇除了没有外交部，其他机构基本同中央国家机关一样齐全。

　　庙多，菩萨就多。一般乡镇机关二三百人，发达地区甚至达到八百至一千人。这些人不创造一文钱的产值和利润，却要发工资，还要发奖金；不仅要多拿，还要吃好住好，还要建办公楼、住宅楼，还要配备车辆，配备电话，配备“大哥大”。这许多在过去是不敢想象的，因为那时一个县也不过一两辆吉普车，兰考县委书记焦裕禄到死骑的都是自行车。

　　农民自嘲道：“几十顶大盖帽管着一顶破草帽。”

　　一九九八年财政部部长助理刘长琨透露：“汉朝八千人养一个官员，唐朝三千人养一个官员，清朝一千人养一个官员，现在四十个人养一个公务员。”

　　其实，不再需要什么触目惊心的事实，仅这些简单的数字就足以说明政府机构改革的紧迫程度。

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