段祺瑞的临时执政府，在成立时曾宣布是一个过渡性组织，只是为了召集善后会议和国民会议。因此临时政府在法律上既没有地位，在时间上也到了寿终正寝之日。所以不待奉张和冯系的均势破坏，临时政府的改组已有需要了。到了“奉变”发生，北京的政治发言权，由张、冯而转为冯玉祥一人，冯一方面表示拥护段，另一方面却逮捕了段的智囊曾毓隽和姚震。段祺瑞的临时执政政府，便愈有“不可终日”的样子。另一方面，由于现政府的非改组不可，对于后继政府的问题，各方也意见纷歧，争议难决。当时各派意见约为：

　　一、黎元洪复职补足他未完的八十三天任期，在这八十三天内筹备后继政府的组织——这是旧国会护法派的主张。武汉方面似乎对此很有兴趣。郭松龄方面因饶汉祥的关系，也可能相对的赞成，但冯玉祥极反对，多数不能实现。

　　二、改行委员制。是国民党及冯玉祥左右一部分人的主张，十一月底的国民革命示威运动，就倡设立国民政府委员会，后因冯使人征求外交团意见，他们表示如中国行委员制，他们即各下旗回国，所以作罢。

　　三、恢复去年的摄政内阁。这一说与冯玉祥方面及武汉方面都有渊源，不过冯所主张的是完全恢复去年黄郛的摄政内阁，武汉方面却主张段下野后以颜惠庆组阁摄政。

　　四、维持段祺瑞个人，在现在的临时执政政府下增设负责的内阁。因为冯玉祥不欲骤然去段以自当政治之冲，所以退一步仅去段氏左右接近奉系的安福派，而留住段氏，加设内阁，以便借段氏的发号施令，行使自己的发言权。许世英的组阁运动，就是显著的证明。

　　段祺瑞的临时执政在风雨飘摇的时候，他加速修正临时政府制，增设国务院，恢复设置国务总理。段之所以出此，是为了给自己留退步，因为一旦他打算引退，必须有一个摄政的内阁作为过渡。

　　14年12月26日，段下令修正临时执政府制，增设国务院，令云：

　　“去年临时政府成立，本执政以不忍人之心，处不可为之势，勉徇众议，出任维持，冀本良心之主张，为彻底之改革，曾于马电陈述梗概，复经善后会议，询谋佥同。既与国人虑始于前，方期共同负责于后，乃一载以还，用人行政，未符本怀，和平统一，终难实现。中夜彷徨，惄焉如捣，惟有修正临时政府制，增设国务院，以专责成。嗣后凡百设施，以及改革建设诸大政，均由国务会议，审量全国之趋向，博稽人民之公意，迅速筹议，共策进行。但求救国有方，共和永固，本执政决不稍持成见也。

　　第一条中华民国临时政府以临时执政总揽政务，发布命令，统率陆海军。

　　第二条临时执政对于外国为中华民国之代表。

　　第三条临时政府由国务院赞襄临时执政，决定政府，处理国务。

　　第四条左列各员均为国务员：

　　一、国务总理。

　　二、各部总长。

　　第五条国务会议由国务员组织之，以国务总理为主席。

　　第六条临时政府设国务院及外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部。

　　临时政府之命令及凡关系国务之文书，由国务总理及各部总长全体或分别副署。

　　第七条本制自公布日施行，俟正式政府成立废止之。”

　　同日，段祺瑞下令，以许世英为国务总理，王正廷为外交总长，于右任为内务总长，陈锦涛为财政总长，贾德耀为陆军总长，杜锡珪为海军总长，寇遐为农商总长，马君武为司法总长，易培基为教育总长，龚心湛为交通总长。

　　段祺瑞发表许世英组阁，是为了留段自己下台的地步，可是许世英就任国务总理后，由于许多阁员不肯就职，所以政局仍呈扑朔迷离的局面。15年1月2日晚，许世英在其寓邸宴请各阁员，内务总长于右任坚决请辞，意外的是司法总长马君武则宣布就职。

　　5日晚，许世英宴段良骏、张树元等商量段祺瑞的退职通电。6日晚段祺瑞在自己的官邸召集会议，商量下野事，许世英称外交总长王正廷、教育总长易培基表示非见到段祺瑞批签下野的电报后，不肯就职。段听了很气忿，就对许说：把下野电拿来我看。事实上他根本没有看，从许手中拿的底稿，在上面签一个“阅”字，表示已经批了。这通下野电云：

　　“祺瑞勉执国政，荏苒一年，事愿俱违，心力交瘁。每念四野之疮痍，益增五中之悱恻。继之时变叵测，善后维艰，应即尊重迭次宣言，还我初服。政权交国务院负责执行，自十六日起即不视事。所愿各省长官，本悲悯之怀，懔佳兵之戒，多难所以兴邦，成功不必自我。”

　　7日许阁除了外长王正廷、内长于右任外，均已就职。许阁乃召开第一次阁会，财长陈锦涛、陆长贾德耀、海长杜锡珪、司长马君武、农长寇遐、教长易培基、交长龚心湛均出席。

　　当天晚上段祺瑞的亲信王揖唐、陈宦、汤漪、龚心湛等认为冯玉祥既已下野，张作霖亦传说有下野意，吴佩孚、孙传芳则通电主张结束军事，张之江等又通电拥段，局势又趋缓和，段自无下野的必要。所以由段批阅字的下野电本已交电务处待发，临时又追回。可是通电虽已追回，8日各报都将这通电报披露，段因此大为不快。

　　许世英获知段祺瑞变了卦，乃赶赴执政府，劝段仍发下野电以免引起阁潮，汤漪指着许世英骂：“你为什么迫执政限期下野？”许无言以对。8日下午4时执政府召开特别会议，许乃声称辞职，拂袖而去，即晚移住德国医院。他到德国医院后，鹿钟麟派人到医院又把许接了回来，而段的左右则表示通电可发，但不提下野事，遂由汤漪把前电加以修改，从中段起改为：

　　“际兹时变，善后维艰，前者修改临时政府制，增置中枢，谋庶政之公开，补阙失于既往，但期利国，宁有成心，所望各建谠言，迅定国是，即释重负，俾践前言。”

　　段的左右要龚心湛去找许世英，劝他仍出席阁会。因此，9日的阁议许仍出席，提出段修改的通电，决议照修改电拍发。于是16省区代表由刘汝贤领衔发出通电，略谓：执政表示下野，奉谕原拟16日起不视事，嗣因各方责勉，国家重器付托之方，当听各方公决。若遽摆脱，引起事变，咎仍难逃，勉各省区军民长官速筹办法，俾卸仔肩等因，请诸师速筹大计以定国是云云。

　　在段祺瑞酝酿下台时，谁为段继，是一个大问题，正在这个时候，吴佩孚通电主张收束军队，尊重法律。吴的这个通电好像是一个政治测量气球，意在易“讨贼”大旗为“尊重法统”的标帜，吴且表示不是拥曹，以免除各方认为直系要独占中央的疑虑。就吴本人来说，他一直不赞成曹锟轻率地登上总统位子，贿选一事使吴最为痛心，然而吴是个有旧道德的军人，他不能明白地反对。今天他东山再起，如果先拥曹，事实上一定得不到各方的支持，所以吴不谈曹锟复职而谈尊重法统。

　　当时的混乱局势中，尊重法统是一个最高明的号召，所以吴的“世电”发表后，各方复电纷至沓来，吴的地位为之大增，至少在政治上的发言权大为提高。

　　于是恢复摄阁，承认曹锟辞职，恢复国会，修改宪法，组织合法政府之说，蜂起一时，暗与吴佩孚的主张相符。一时各方视线又集中于武汉，与留汉之国会议员。

　　汉口之国会议员乘此时机发表宣言，对时局主张四项：（一）恢复13年摄政内阁。（二）恢复旧国会，改选大总统。（三）改选众议院。（四）修正宪法。

　　各方对这个问题，都表示了意见，不过各有主张。张绍曾在天津有电尊重法统；唐绍仪在上海也通电主张恢复法统。萧耀南答复孙岳、孙传芳电谓军事略定，即需制宪，并有亟应制宪的八大理由，主张制宪刻不容缓。这个主张是制宪，与护宪大不相同。章炳麟则表示反对护宪而主张护法，由黎元洪复位，改选众议院。

　　综合当时情势，恢复法统之说略占优势，但有两派：

　　（一）护宪派：承认曹锟时代宪法，恢复旧国会，准许曹锟辞职，另选总统，恢复摄政内阁，由颜惠庆或黄郛担任。

　　（二）护法派：恢复约法及旧国会，由黎元洪补满任期。

　　在冯系的国民军中，对此意见也分歧：

　　国民一军主张仍由段祺瑞、许世英暂维现状。

　　国民二军主张段祺瑞下野，对时局的善后，主张根据孙中山宣言，召集国民会议，解决国是。

　　上海方面则有各省代表集议，或主张拥护黎元洪，亦有主张拥护唐绍仪。

　　武汉成为商讨国是的重心，张作霖派张景惠到汉与吴会商，吴又派参赞葛应龙到南京晤孙传芳，孙则派杨文恺到武汉。

　　政治局势混沌而纷歧，财政方面更是糟得不得了。许世英摄阁未成，组府后为了财政焦头烂额。

　　无论是护法或是护宪，尽管政客们吵得很凶，可是问题在于实力，没有力量什么都是高调，就是高坐北京执政府的段祺瑞，他的命运也决定于实力人物对他的支持。段的可悲之处，是他已成一个毫无力量的人，安福系臭名洋溢，众目所瞩，自然不能死灰复燃，徐树铮又被杀于廊房，段自己的力量现在是完全谈不上了。正因为群雄逐鹿，根本不把段放在眼睛中，所以才有法统和扩宪的呼声。

　　这时，在天津的张绍曾是最积极的。天津张宅冠盖云集，孙洪伊、谷钟秀、王家襄等均主张恢复法统，由在津议员先签字，继而派人入京拉扰各派议员加入，推张绍曾访黎元洪，表达拥护之忱。张表示已获得各方实力派的同意。国民军告诉张说：如果黎元洪不入京掌握实权，即可相商。张绍曾对冯玉祥有过照顾之恩，所以张、冯之间有讲话的余地。而张又和吴佩孚是亲家，传说吴也有电请张出山，所以张组阁的声浪极高。

　　黎元洪亦在天津私邸宴请议员，黎宅门前久已冷落，现在又趋热闹。

　　黎、张会面，未得具体的决定，可是张绍曾则已采取行动，指定地点，招待到津议员，拟在天津开会后，发表通电促段下野，请黎复任，恢复张绍曾内阁。如黎不肯复位即由张摄政，国会移京，修改宪法，选举总统。由于直督孙岳有取缔津派议员开会说，故张的组阁亦不顺利。

　　天津在密锣紧鼓，北京则欲罢不能。许世英本是过渡内阁，有人说他的内阁的过年（农历年）内阁，因其只是张罗年关如何度过。当时许世英所奔走的是发行库券，决先发600百万，过年后再发行200万。债券的折扣是八二，扣息两年，实收六六。事实上过年前财政库券仅销500万，票面实得330万，另300万以四折由中法储蓄会出面，押借得120万，两笔实共得450万，入不敷出。许世英于15年2月10日左右匿迹东交民巷，16日上辞呈，段祺瑞令给假六天，由贾德耀代理阁揆，严璩代理财长，可是严璩已秘密赴天津，财政部各司司长又纷纷辞职，财政困难，主管的人又都弃职出走，政府已呈真空状态。至2月16日贾德耀请辞本兼各职，许世英则于18日递第二次辞呈，国民系敦促贾德耀代理阁揆，贾遂于20日就代揆，就职后通过了讨吴（佩孚）恤萧（耀南病逝），查办鲁张，任命鄂督、鄂省长及鲁督、鲁省长等令。这些当然是国民军的主张。

　　21日段祺瑞拒绝下达关于鲁督和省长易人之令，贾德耀受国民军方面诘问难以作答，遂于22日晚再辞代揆，段退还贾的辞呈，请贾再代十天，同时下令慰留许世英，但许于23日、28日连上两次辞呈。

　　15年3月3日，许世英内阁提出总辞，段祺瑞在执政府召开国是会议，决定：（一）准许世英内阁总辞职，（二）特命贾德耀署理国务总理兼陆军总长。

　　贾德耀受命后即着手安排组阁事项，4日下午决定了全体阁员名单：

　　国务总理贾德耀

　　外务总长颜惠庆

　　内务总长屈映光

　　财政总长贺德霖

　　陆军总长贾德耀（兼）

　　海军总长杜锡珪

　　农商总长杨文恺

　　司法总长卢信

　　教育总长马君武

　　交通总长龚心湛

　　国务院秘书长邓汉祥

　　3月5日贾德耀在私邸邀集阁员聚餐，共商政见。6日财长、内长、交长均就职，外长颜惠庆不允就职，农商总长杨文恺是孙传芳的总参议，亦不愿就职，教育总长马君武则因教育经费无着，颇消极。司法总长卢信9日就职。

　　颜惠庆于8日致书段祺瑞，谓战事相循，影响邦交，外交一职，无论何人，折冲无述，况关税会议正与各国商定税率及整理外债，争议多端不易就绪，幸身非外长，尚有回旋余地，如或兼充，恐多阻难，请准辞职云云。

　　9日阁议准外长颜惠庆辞职，暂以次长曾宗鉴代部。农长暂不派员代部。

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